Jos haluaa käyttää kulahtanutta kielikuvaa, voisi puhua kolikon kahdesta puolesta. Nuo puolet ovat ylioppilaskunnan automaatio- ja pakkojäsenyys. Kyseessä on kuitenkin yksi ja sama kolikko.

Tässä jutussa käytetään selvyyden vuoksi eduskunnan perustuslakivaliokunnan ja korkeimman hallinto-oikeuden suosimaa termiä pakkojäsenyys.

Näkipä kumman puolen tahansa, saattaa koko kolikko olla pian vanhentunutta valuuttaa. Pääministeri Petteri Orpon (kok) hallituksen ohjelmaan on kirjattu seuraavasti:

”Hallitus selvittää ylioppilaskuntien pakkojäsenyydestä luopumista vastaamaan paremmin perustuslaissa suojattua yhdistymisvapautta.”

Hallitusohjelman mukaan päätöksiä selvityksen pohjalta olisi pitänyt tehdä jo keväällä 2024. Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) päätti selvitystyön aloittamisesta lopulta vasta kesäkuussa 2024. Valmista pitäisi olla lokakuun lopussa.

Selvityshenkilöksi valittu oikeustieteen lisensiaatti Juha Viertola sanoi sanomalehti Keskisuomalaisen haastattelussa (KSML 28.8.), että hänen työnsä ei tule kohdistumaan yliopistolain ja perustuslain väliseen suhteeseen, vaan pakkojäsenyyden poistumisen seurauksiin.

Hallituksen tahtotila on selvä. Ylioppilaskuntien pakkojäsenyydestä halutaan eroon. Nyt selvitetään miten se käytännössä tapahtuisi. Tässä jutussa ei kuitenkaan spekuloida selvitystyön mahdollisilla tuloksilla, vaan keskitytään siihen, mihin perustuu hallitusohjelman kirjauksessa ilmaistu ristiriita pakkojäsenyyden ja perustuslain välillä.

Pakkojäsenyydellä tarkoitetaan sitä, että yliopiston opiskelijoilla on velvollisuus kuulua ylioppilaskuntaan. Siitä on säädetty lailla.

Aivan ensiksi on kuitenkin syytä kerrata pikaisesti pakkojäsenyyden historia. Suomen osalta aikajana on mahdollista piirtää aina Turun akatemian (nyk. Helsingin yliopisto) ja sen osakuntien perustamiseen 1600-luvulle asti. Ylioppilaskuntien osalta se alkaa vuodesta 1880.

Hallinnon Tutkimus -lehdessä vuonna 2008 julkaistussa Matti Muukkosen artikkelissa Ylioppilaskunnan automaatio- ja pakkojäsenyyden taustasta kerrotaan keisari Aleksanteri II:n tunnustaneen ylioppilaskunnat ensimmäistä kertaa tammikuussa 1880 annetulla keisarillisella julistuksella.

Julistuksessa Aleksanterin yliopiston (nyk. Helsingin Yliopisto) ylioppilaiden sallittiin kokoontua päättämään yhteisistä asioistaan ylioppilaskuntana. Myöhemmin syyskuussa keisarillista määräystä täydennettiin järjestyssäännöllä, jonka mukaan ”ylioppilaskunnan jäsen on jokainen yliopiston matrikkeliin kirjoitettu ylioppilas”. Muukkosesta lisää tuonnempana.

Käytännössä tuosta hetkestä lähtien jokaisen suomalaisen yliopiston opiskelijat ovat kuuluneet automaattisesti ilman eroamismahdollisuutta myös ylioppilaskuntaan. Samalla osakuntien vastaava järjestely on poistunut.

Näin tapahtui myös kun Jyväskylän seminaari muutettiin vuonna 1934 kasvatusopilliseksi korkeakouluksi (JKK).

Toukokuussa 1934 säädetyssä JKK:n perussäännössä todetaan, että ”Korkeakoulun ylioppilaat muodostavat ylioppilaskunnan”. Tuolloin sen asema ei tosin ollut järin itsenäinen, vaan ylioppilaskunta toimi rehtorin ja opettajaneuvoston alaisuudessa.

Palataan tähän päivään. Tällä hetkellä voimassa oleva lainsäädäntö on peräisin vuodelta 2009.

Yliopistolain mukaan yliopiston opiskelijoiden keskuudessa on itsehallinnollinen ylioppilaskunta, jonka jäseniä ovat kaikki alempaan ja ylempään korkeakoulututkintoon johtaviin opintoihin otetut yliopiston opiskelijat.

Ylioppilaskunnan erityisiksi tehtäviksi on määritelty opiskelijoiden edustajien valinta yliopiston eri toimielimiin ja osallistuminen opiskeluterveydenhuoltoa koskevien tehtävien toteuttamiseen.

Lisäksi ylioppilaskunnan tehtäviin kuuluu ”olla jäsentensä yhdyssiteenä ja edistää heidän yhteiskunnallisia, sosiaalisia ja henkisiä sekä opiskeluun ja opiskelijan asemaan yhteiskunnassa liittyviä pyrkimyksiä”. Näitä ei kuitenkaan ole tarkemmin määritelty.

Kuten ei myöskään ylioppilaskunnan tehtävää osallistua ”yliopiston kasvatustehtävän hoitamiseen valmistamalla opiskelijoita aktiiviseen, valveutuneeseen ja kriittiseen kansalaisuuteen”.

Näiden tehtävien hoitamiseen ylioppilaskunnalla on oikeus määrätä jäsenistölleen maksuja.

Viertolan selvitystyön tähtäimessä on siis löytää ratkaisu, jossa edellä mainitut tehtävät tulisivat hoidetuksi, vaikka ylioppilaskuntaan kuuluminen ei enää olisikaan pakollista.

Hallitusohjelman lähtökohta on, että yliopistolain kirjaukset ylioppilaskuntien jäsenyydestä ovat ristiriidassa perustuslaissa turvatun yhdistymisvapauden kanssa.

Perustuslain mukaan jokaisella on oikeus kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen. Pakollinen jäsenyys ylioppilaskunnassa puolestaan rikkoo tätä oikeutta.

Tästä ristiriidasta ei oikeastaan ole kiistaa. Suomessa lakien perustuslainmukaisuutta valvoo perustuslakivaliokunta. Kun nyt jo vanhentunutta yliopistolakia säädettiin vuonna 1997, totesi valiokunta, että lähtökohtaisesti tulisi ”etsiä perustuslain sanamuotoon selvästi soveltuvia ratkaisumalleja, jotka eivät rakennu pakkojäsenyyden varaan”.

Pakkojäsenyyden kuitenkin todettiin olevan hyväksyttävissä, koska ”ylioppilaskuntaa on vanhastaan pidettävä osana itsehallintoa omaavaa yliopistoa”. Valiokunta kuitenkin edellytti, että lainsäädäntöä täydennettäisiin kriteereillä, joita pakollisuuden ylläpito vaatii.

Vuoden 2009 yliopistolakia säädettäessä perustuslakivaliokunta puolestaan totesi, että pakkojäsenyys on perusteltu, koska lakiin oli lisätty ylempänä mainitut ylioppilaskunnan erityiset tehtävät.

Mistä siis ristiriita, jos perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen todennut, että pakkojäsenyys ei ole ongelma?

Kaikki oikeustieteilijät eivät suinkaan ole valiokunnan kanssa samoilla linjoilla. Eikä ole perustuslakivaliokunta aina itsekään.

Vuonna 2018 Ylioppilaiden terveydenhuoltosäätiön toimintaa määrittelevän YTHS-lain säätämisen yhteydessä perustuslakivaliokunta totesi, että ylioppilaskunnan pakkojäsenyydestä olisi syytä aloittaa selvitystyö, koska YTHS-lailla saattaisi olla ”merkitystä arvioitaessa pakkojäsenyyttä valtiosääntöoikeudellisesti”.

Vuonna 2021 ilmestyi yliopistojen hallinnollisen autonomian tilaa käsitellyt raportti, jonka oli laatinut OKM:n asettama selvittäjäryhmä. Oikeustieteen ja valtiotieteiden tohtori Pekka Hallbergin puheenjohtama ryhmä tuli raportissaan siihen tulokseen, että pakkojäsenyys on yhä perusteltu.

Vuonna 2014 se linjasi uuden ammattikorkeakoululain säätämisen yhteydessä, että ammattikorkeakoulujen opiskelijakuntien kohdalla pakkojäsenyys ei ole perusteltu. Samalla valiokunta totesi, että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen opiskelijoilla tulisi olla samanlaiset lähtökohdat osallistua esimerkiksi opiskelujaan koskevaan päätöksentekoon, edut ja velvoitteet eivät saisi perusteettomasti poiketa toisistaan, ja että yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen opiskelijoiden asemaa tulisi tarkastella kokonaisuutena.

Yksi pakkojäsenyyteen kriittisesti suhtautuva ja siihen perusoikeudellisesta näkökulmasta perehtynyt tutkija on Itä-Suomen yliopiston julkisoikeuden yliopistonlehtori ja julkisoikeuden ja hallinto-oikeuden dosentti Matti Muukkonen. Vuonna 2012 hän väitteli aiheen tiimoilta tohtoriksi.

Muukkosen mukaan ongelma on nimenomaan jäsenyydessä. Asiaa ei muuttaisi se, vaikka ylioppilaskuntaan kuuluminen olisi maksutonta.

”On pienempi paha veloittaa henkilö maksamaan joku summa, kuin että hänen pitää olla jonkun yhteisön jäsen”, Muukkonen sanoo.

Ongelmallisuutta lisää hänen mukaansa se, että muissa pohjoismaissa vastaavaa ylioppilaskuntamallia ei ole. Esimerkiksi Ruotsissa ylioppilaskuntien pakkojäsenyydestä luovuttiin vuonna 2010. Vuonna 2023 Nordic Journal of Human Rights -lehdessä julkaistussa artikkelissa Muukkonen arvioi, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (EIT) saattaisi suhtautua kriittisesti Suomen ylioppilaskuntamalliin.

Muukkosen mukaan ylioppilaskuntien pakkojäsenyyttä ei olla Suomessa käsitelty vuonna 1995 tehdyn perusoikeusuudistuksen jälkeen tyydyttävällä tavalla.

”Meillä tunnistetaan, että lainsäädäntö koskee tämän tyyppisiä yhdistyksiä. Perustuslain yhdistymisvapautta koskeva säännöksen soveltamisala on laajempi kuin vaikkapa tavallisia aatteellisia yhdistyksiä koskevan yhdistyslain”, Muukkonen sanoo.

Kritiikkiin antaa aihetta myös se, että perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta nimesi seitsemän eri edellytystä, joiden tulisi kaikkien täyttyä, jotta perusoikeuksista voitaisiin poiketa. Muukkosen mukaan näin ei ylioppilaskuntien pakkojäsenyyden kohdalla tapahdu. Hän pitää perustuslakivaliokunnan uuden yliopistolain säätämisen yhteydessä esittämiä perusteluja riittämättöminä pakkojäsenyyden jatkumiselle.

Kriteereistä ensimmäinen on lailla säätämisen vaatimus. Tämä ylioppilaskuntien jäsenyyden osalta täyttyy, koska siitä on säädetty yliopistolaissa.

Toisena on täsmällisyys ja tarkkarajaisuus, eli on tarkkaan määritelty, kenen oikeuksia rajoitetaan, miten rajoitetaan ja miksi rajoitetaan. Tässä kohdassa on Muukkosen mukaan puutteita ylioppilaskunnan julkisten tehtävien määrittelyn osalta.

Hyväksyttävyyden kriteeri täyttyy Muukkosen mukaan osallistumisoikeuden edistämisen kautta. Aiemmin tätä puolsi myös ylioppilaskuntien rooli YTHS:n toiminnassa. Näin ei Muukkosen näkemyksen mukaan enää ole YTHS-lain myötä.

Vaatimus ydinalueen koskemattomuudesta toteutuu siinä tapauksessa, että negatiivinen yhdistymisvapaus (oikeus olla kuulumatta) katsotaan yhtäläiseksi positiivisen yhdistymisvapauden kanssa (oikeus kuulua). Muukkosen mukaan ydinalueelle meneminen kuitenkin vaatisi yhdistyksen perustamisoikeuden rajoittamista, jolloin tässä kohtaa ylioppilaskunnilla ei ole ongelmaa.

Suhteellisuusvaatimus ei todennäköisesti täyty, koska ammattikorkeakouluissa on onnistuttu hoitamaan vastaavat tehtävät ilman pakollista opiskelijakunnan jäsenyyttä.

Vaatimus oikeusturvan asianmukaisuudesta on Muukkosen mukaan epäselvä, kuten myös ihmisoikeuksien noudattamisen kriteeri.

Näiden kriteerien pohjalta Muukkonen pitää selvänä, että lainsäädäntöä tulisi muuttaa.

Mitä sitten käy nykyisille ylioppilaskunnille, jos pakkojäsenyys poistuu?

Muukkosen mukaan pakkojäsenyyden perusteluna käytetyllä ”vanhastaan”-argumentilla ei pitäisi olla mitään merkitystä nykyisen perusoikeussääntelyn vasta-argumenttina.

Sen sijaan ylioppilaskuntien pitäisi ”keksiä itsensä uudelleen”.

Muukkonen on itsekin toiminut vuonna 2004 Joensuun yliopiston ylioppilaskunnan hallituksessa puheenjohtajana, eikä toivo ylioppilaskuntien katoavan.

”Jatkossa ne ovat enemmän tavallisten yhdistysten kaltaisia ja niiden pitää perustella jäsenyydestä saatava hyöty jäsenilleen”, Muukkonen sanoo.

Rahoituspohja menee kuitenkin väistämättä uusiksi, mikäli hallituksen suunnitelmat toteutuvat. Silloin vaaditaan ratkaisuja.

Suomen ylioppilaskuntien liiton (Syl) reaktio ei tästä näkökulmasta kuulosta kovin vakuuttavalta.

”Asiaa on selvitetty tällä vuosikymmenellä jo kahdesti eikä edellytyksiä lain muuttamiselle ole”, Sylin tiedotteessa sanotaan. ▬